新冠肺炎疫情下公共资源交易的创新与突破

2020-07-13 

新冠肺炎疫情发生以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，举国上下同心协力，打响了一场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。与此同时，党中央、国务院高度重视疫情防控下的经济社会发展各项工作，推出诸多重要政策和举措，当前企业复工复产取得积极进展，正常的生产经营秩序不断恢复。在招标采购领域，从政府到企业，各方都在积极行动。本刊本期特辟“抗击疫情、复工复产”专题，分享业界专家对于疫情期间招标采购全流程电子化、 紧急采购、合同不可抗力等的思考探讨，介绍疫情期间央企招标代理机构、地方公共资源交易中心在远程异地评标、开辟开评标绿色通道、推进“互联网+公共资源交易”等方面的实践探索。

一、170号文发布引发的思考

新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情发生后，国家发展改革委于2月8日发布了《国家发展改革委办公厅关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》（发改电〔2020〕170号）（以下简称“170号文”）。170号文要求，及时采取暂停招标项目现场交易活动、推行网上办理、减少到场要求等措施，有效减少人员聚集，阻断疫情传播，保障人民群众生命安全和身体健康。170号文除了指导疫情期间全国公共资源交易（招投标）项目活动有序开展、保障经济平稳运行外，对公共资源（招投标）交易平台电子系统建设方面也提出了具体要求，如加快推进招投标全流程电子化，全面推进在线投标、开标，积极推广电子评标和远程异地评标，改进投标担保方式，大力推进招投标行政监督电子化等。

新冠肺炎疫情防控期间，各地公共资源交易工作牵头部门、公共资源交易服务机构勇于担当，积极贯彻执行170号文，在应急物资采购、药品和医疗器械采购、工程建设招标投标、政府采购等公共资源交易活动的组织、保障方面发挥了重要作用。170号文中的很多内容被业界认为是对现有法律体系的突破性探索，并引发了业界对公共资源交易平台建设尤其是电子系统建设创新的探讨，其中三个方面成为关注重点。

第一，在加快推进招投标全流程电子化方面，如何评判真正实现了全流程电子化？对于此话题的探讨，专业媒体常有报道，如某地区实现了公共资源交易（招标投标）全流程电子化，可当投标单位满怀希望前去参与时，才发现仅仅实现了半自动，有的甚至连半自动都未达到，那么究竟该如何科学衡量全流程电子化呢？

第二，在基于现有政策的一些突破性探索方面，170号文中提到了“确有需求的地方，可以在监管到位的前提下选择适当的招标项目探索开展基于网络协同的专家分散评标”。众所周知，分散评标最好的方式就是在家评标，但是《电子招标投标办法》第三十三条明确规定，“电子评标应当在有效监控和保密的环境下在线进行。”如果在家评标，能真正做到“监管到位的分散评标”和“保密的环境”吗？是否还有更科学的方法来实现评标评审之目的？

第三，在公共资源交易过程涉及的资金费用的方面，以保证金为例，传统的保证金缴纳方式对减轻企业负担、促进企业活力方面有一定的影响，而纸质保函虽然减轻了企业负担，但由于核验难等原因，又产生了易造假等问题，那么电子方式的保函是否能够更好地兼顾多者？又该如何去正确地推进落实电子保函？在电子保函的推进过程中还存在着哪些潜在风险？

笔者下面就结合当前疫情对公共资源交易电子平台创新建设的迫切需求、业内对公共资源交易平台创新发展的实践探索，以及新技术、新业态的融合应用，对上述问题进行分析，分享自己近年来对公共资源交易行业的研究与思考，并提出自己的观点，希望抛砖引玉，为行业的创新发展提供有益参考。

二、招投标全流程电子化的实现

在加快推进招投标全流程电子化方面，笔者建议可从以下两个方面深化探索。

一是在落实“全流程电子化”上，170号文中的“着力消除全流程电子化的盲点、断点、堵点，尽快在各行业领域全面推广电子招投标”提得非常及时和到位。以招投标项目交易过程为例，回溯项目流程的每一个环节，从招标、发标，到投标、开标、评标、定标，实践中确实存在很多盲点、断点、堵点，如CA数字证书需要现场申领、开标一般都在交易中心现场进行、评委费需要当场发放等。

要落实“全流程电子化”，笔者认为有一个关键词，就是“不见面”。江苏省南通市率先在公共资源交易领域践行了“不见面”，通过打造“鸿雁”不见面开标大厅，在全市范围内大力推行“线下不见面、线上面对面”，并因此入选国家发展改革委（国家信息中心）评定的“2018年全国公共资源交易平台创新成果”，在全国得到广泛的推广应用。目前，南通市仍然在持续升级“不见面”，已由1.0版本的“不见面开标”发展到2.0版本的“不见面交易”，并进一步升级至3.0版本的“掌易捷”（掌上移动）。

在新冠肺炎疫情防控期间，不见面开标为确保有序开展公共资源交易（招投标）活动提供了有效支撑，发挥了重要作用。据统计，从2020年2月3日至2月14日，除了南通市（含区县）通过“鸿雁”不见面开标大厅保障了29个项目的正常开标（竞价）外，还有不少地区因2019年建设了不见面开标大厅，在此次疫情期间也很好地保证了公共资源交易（招投标）项目的正常开展，如湖南省长沙市、辽宁省大连市、江苏省盐城市、江苏省宿迁市、安徽省滁州市、福建省三明市、河南省新乡市等。

笔者认为，要真正落实“全流程电子化”，还需要对“不见面”的概念做进一步延伸，确保做到以下十个不见面：（1）CA数字证书办理不见面。可以探索移动数字证书的新模式，运用手机扫码技术实现免插介质完成数字证书网上申请、网上下载、在线身份认证、在线签名盖章、在线加密解密等。（2）购买标书不见面。对于需要购买标书的项目，可以让潜在投标单位通过网上银行或者移动支付直接支付，并支持开具电子发票，支付成功的潜在投标单位可以直接下载电子标书。（3）标书递交不见面。对于投标单位制作好的电子标书，可以通过加密方式在线递交，在投标截止时间之前，投标单位可以自主选择撤销或修改电子标书。（4）在线开标不见面。即上文提到的“不见面开标大厅”，运用三维建模技术构建场景式的线上虚拟大厅，让投标单位“身临其境”感受线上全程开标。（5）远程评标不见面。构建区域内或跨区域的远程评标体系，让评委评标即使不见面也能解决专家资源不足和评标专业户等问题。（6）资金管理不见面。以评审费为例，实现评审费用线上结算、线上付款、线上到账，保障远程评标、分散评标的实现。（7）合同签订不见面。电子平台需提供电子中标通知书和合同网签功能，交易各方无需见面，线上即可签署电子合同。（8）咨询服务不见面。通过“远程人工+智能客服”方式，实现咨询服务不见面，交易工作人员可以在线受理相关咨询业务。（9）业务培训不见面。通过线上课堂、线上考核等方式，促进公共资源交易各方主体的专业素质和能力提升。（10）监督管理不见面。通过全面的在线监督监控平台，相关监督管理部门可以在线实时监督项目交易全程，无需到现场进行监督。

二是在判断“全流程电子化”的标准上，目前国内大部分地方都运行了公共资源交易平台电子系统，但电子系统的使用率如何？通过电子系统运行的项目类型覆盖率如何？全流程电子化率如何？这些都缺乏统一明晰的标准。例如A地的电子系统仅建设了门户网站，实现了公告、公示等信息的发布，但标书还在用传统电子文件格式（如wps、word、pdf、ofd等）上传，却自称建设了电子系统；B地通过长期的调研、沟通和完善，形成了当地的规范模板、范本、评标办法，并通过电子化手段实现了全程线上交易，这也叫建设了电子系统。如果没有一个统一明晰的标准，在对A、B两地的电子系统进行评判时，就会对B地不公平，也无法准确体现其在公共资源交易领域的创新实践。基于此，笔者建议应从国家层面建立一套评价全流程电子化率的指标模型，并通过对该指标模型的不断迭代，进一步优化深度评判各地公共资源交易平台电子系统的全流程电子化程度，将“加快推进招投标全流程电子化”真正落实到位。

三、基于现有政策的突破性探索

在基于现有政策的突破性探索方面，随着“放管服”改革的深入推进，相关政府部门不断健全完善公共资源交易领域现行法律政策并在一些方面有所突破。比如2019年12月3日，国家发展改革委完整发布了《关于〈中华人民共和国招标投标法〉（修订草案公开征求意见稿）公开征求意见的公告》，修订草案对现行《招标投标法》进行了大幅度的调整，在推进招标投标领域简政放权、提高招标投标公开透明度和规范化水平、落实招标人自主权、提高招标投标效率、解决低质低价中标问题、充分发挥招标投标促进高质量发展的政策功能、为招标投标实践发展提供法治保障、加强和创新招标投标监管等方面都有重要突破。

此次疫情期间国家发展改革委发布的170号文同样做出了一些突破性的探索，尤其是文件中提及的“确有需求的地方，可以在监管到位的前提下选择适当的招标项目探索开展基于网络协同的专家分散评标”。那么，如何才能够做到分散评标呢？此次疫情期间，网络上有很多文章都宣称能够实现专家在家评标、分散评标，但是大家仔细想想，这些评标其实还有很多问题都尚未得到真正解决，比如专家请假去卫生间，此时该如何对其进行有效监控呢？目前还没有合理的解决方案。这里，我们不妨跳出“一定要有专家在评标”的惯性思维圈，因为无论是深化政府采购制度改革，还是《招标投标法》修订，都明确提出招标人（采购人）主体责任制，那么能否尽量减少专家个人主观因素对于评标结果的影响呢？再往前拓展一步，如果能实现“智能评标”，是不是更有助于解决上述问题呢？笔者认为，“智能评标”是可行的，而且也是公共资源交易领域深化发展的必然趋势。

“智能评标”是运用人工智能、大数据等先进技术手段，创新电子化评标应用功能，实现所有评标环节的智能预判、辅助分析，旨在解决专家评标压力较大、人工评标过程烦琐、评标过程主观性强等问题。要实现“智能评标”，需要溯源评标流程，以各评标环节为出发点，采取以下举措：工程建设招投标项目的清标环节，需要对投标历史数据进行智能挖掘分析，对清单符合性、措施项目符合性、计算错误等进行智能检查分析，并自动生成清标结果，供评标专家评审确认；初步评审环节，主要包括资格评审、形式评审、响应性评审等，为客观评分点，需要通过前期扫描件的OCR文本识别进行结构化处理，也可以提取投标文件中关键信息形成结构化数据，进而实现计算机自动评审，专家对评审结果进行复核即可；商务标评审环节，商务标评审点也多为客观分，需自动从电子招标文件中获取打分标准，并与投标文件商务标相应内容进行比对，从而实现自动评审；技术标评审比较复杂，既包括客观得分点，也包括主观因素，技术标的智能评审主要利用自然语言处理技术，通过对历史招标文件和投标文件的分析，形成对应技术指标素材，建立打分模型，给出技术标评分点的建议打分区间，最后由智能评标系统自动汇总并形成评标结果，专家只需最后复核评标结果，大大降低了专家的主观性。

四、电子保函的规范使用

在公共资源交易过程涉及资金尤其是保证金方面，可以探索采用电子保函的方式。电子保函是保证人使用CA数字证书对数据电文进行电子签名，通过计算机网络向受益人开立具有法律效力的保证担保电子信用凭证。电子保函的分类有多种，按照保证机构的不同，可分为银行电子保函、电子保证保险保函（单）和担保保函等；按照公共资源交易应用场景的不同，可分为投标保函、履约保函、质量保函、农民工工资保函等。

随着《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）等相关政策的出台和鼓励，全国多地积极响应，在公共资源交易领域引入电子保函，并且主要以电子保函代替投标保证金居多。目前国内已有多个省份推行并上线了电子投标保函服务，其中浙江省和福建省上线地市数量最多。随着工作的推进，公共资源交易领域电子投标保函应用越来越广，建设的方式也越发多样，但由此带来的不确定因素也日益增多。电子投标保函作为公共资源交易和金融两个领域融合衍生的新型应用，如何进一步规范，使其既能适应两个领域的监管要求，又能发挥自身应有的作用，是业界需要直面的新课题。

笔者认为，电子保函在建设和推进过程中应着重考虑五方面因素：（1）对接的金融机构。各地在推广建设过程中，应充分考虑到对接的金融机构的不同将触发管理形式的不同（银行、保险、担保、第三方平台所遵循的监管要求不一样）。（2）要求保函承保的内容。鉴于不同金融机构管理要求的不同，使得保函承保的内容也不尽相同。（3）保费缴纳要求。各地对招标投标法律法规和监管要求的不一致，使得其对投标人缴纳保费的要求也不一样。（4）当地公共资源交易平台电子系统数据传输的要求。必须要满足当地公共资源交易领域和金融行业对信息安全的要求。（5）理赔要求。必须满足公共资源交易过程中的理赔要求，同时还不能与金融服务行业准则有冲突。

目前国内已有一些地方建设了电子保函服务平台，并在减轻企业压力、提升公共资源交易市场活力等方面取得了较显著的成效。如浙江省湖州市通过建设电子保函服务平台，2019年给企业释放资金1.24亿元，保函复合替代率达到44%；浙江省义乌市的服务平台自2019年6月份上线以来，已给企业释放资金2.94亿元，保函复合替代率达到22.3%；内蒙古包头市公共资源交易电子保函平台自2018年9月上线以来，共计给企业释放资金1.3亿元，保函复合替代率达到45.9%。这些地方都通过建设电子保函服务平台，进一步降低了企业的交易成本，为企业减负做出了积极贡献。

电子保函在公共资源交易中的应用是“互联网+公共资源交易+金融服务”的创新产物，是金融服务与公共资源交易服务的跨界融合，对于公共资源交易深化改革起到了积极的推动作用。在看到电子保函方式带来显著社会效益的同时，我们也要清醒地认识到因其跨界所带来的风险及问题，如何使这一创新应用同时满足公共资源交易和金融行业的法律体系和监管要求，是业界必须要考虑的问题。只有做好这一点，电子保函才能在公共资源交易应用场景中健康发展，发挥其正向价值，形成参与主体多方共赢的局面。

当前新冠肺炎疫情形势依然严峻复杂，防控正处在最吃劲的关键阶段。笔者相信，在以习近平同志为核心的中国共产党的坚强领导下，全国各族人民众志成城，齐心协力，一定能尽快打赢这场战役！笔者也希望业界能以此次疫情为契机，发现问题，吸取教训，补齐短板，以更高、更远的视角深入地思考如何实现公共资源交易领域的创新与发展，从而打破现有框架，切实解决行业发展的痛点、堵点和难点，推动行业高质量发展！

    作者：朱     斌      陆     建

    作者单位：江苏国泰新点软件有限公司

    来源：《招标采购管理》