原件“暂时性丢失”案例引发的“原件公开审核后当场退还”建议

2020-07-16 

公开、公平、公正和诚实信用原则是招标投标活动必须遵循的最基本原则，《招标投标法》第五条在规定上述原则时，将公开列为首位。“人民的辩护律师”路易斯·布兰代斯大法官有一句名言，“阳光是最好的消毒剂，灯光是最好的警察”（Sunlight is the best disinfectant，Electric light is the best police），由此可见，公开的重要性和重大意义。但《招标投标法》第三十八条中又规定，“招标人应当采取必要的措施，保证评标在严格保密的情况下进行”。于是在公开的招标投标活动中就出现了一个保密的、不公开的评标环节。由于评标委员会的工作处于一个相对封闭的环境，即使有监控，也难免存在死角，且对监控音视频的调取和逐帧审查需要耗费大量的人力、物力等社会资源，并需要非常有经验的专业人员（如刑事侦探）反复查看才可能发现人为作弊的蛛丝马迹，而且即使被发现，也可以被轻易地解释为疏忽大意。因此，评标环节的保密和不公开存在着影响整个招标投标活动公开、公平、公正和诚实信用原则的可能性。

一、案例简介

某项目在评标过程中，投标单位较多，竞争激烈，且需要审查原件的类别和数量也较多，其中至少有两家投标人的商务客观分非常接近，但不知出于什么原因，某个具有较大竞争优势的投标人的一份原件在评标现场“暂时性”遗失，询问投标人，答复确实提交了原件，但多位评委在对该投标人的原件资料袋及其附近仔细查找后均未找到，于是按照没有原件进行商务评分，导致该投标人的商务客观分偏低，并且也影响到了评标专家对其投标技术方案主观分的评价。但最后在全部打分已经完成、评标排名已经确定以及正待专家签名和打印评标报告的时候，有人发现该投标人的原件被夹在了一个投标文件中……

二、案例分析

以上是一个原件在评审现场“暂时性丢失”的真实案例，出于评标专家的保密规定，无法透露更多的具体细节。实践中，很多评标专家在审查商务评分的原件时经常会碰到这样的情况：某个在商务评分项目中要求提供审核的原件明明在投标文件中有复印件，且该原件的名称也在原件清单的目录中，但在没有任何密封的、可以任意开合的放置原件的袋子中就是找不到该原件，个别有责任心的评标专家会要求招标代理机构向投标人澄清是否存在原件，而在多数情况下特别是在封闭区评标时，封闭区管理人员的答复往往是以评标专家自己看到的为准。

由此就暴露出专家审查原件的一个制度漏洞，即专家手中翻动审查的原件存在着因某种原因而与投标人提供的原件不一致的可能性，究其原因可能是在原件移交的过程中遗漏丢失，也可能是在移交过程中被人为做手脚而极难甚至根本就不会被发现，无论何种原因，都将导致评标结果的“客观分不公正”。

上述案例中的情况仅是偶然被发现，有可能是孤例，但也有可能存在其他类似的案例事实上已发生并影响到了评标结果，只是由于评标环节保密和不公开，导致“客观分不公正”无人所知。

三、作者建议

上述案例揭示出招标采购实操中由专家审查原件存在着“客观分不公正”的制度漏洞,其很容易被人为利用却难以被发现，即使偶然被发现，也很难追责。笔者认为，应在实操中严格执行五个步骤以有效堵住该漏洞，并建议条件允许时“原件公开审核后当场退还”。

1．避免“客观分不公正”应严格执行五个步骤

在政府采购的招标文件中，如果评分规则中设置了在资格和商务评分项目上要求投标人提供原件备查或核查，投标人提供的原件将经过多次转手移交，而在每次转手移交时往往并不核实每一个原件并签署移交文件。同时，投标人所提供的原件也不被密封，很容易造成在有机会接触到原件的每个环节中都有可能出现原件的隐匿、丢失或“暂时性遗失”的情形，即使原件原封不动地进入封闭评标区，也有可能在到达评标专家手中后发生改变，这种客观存在的原件被改变的可能性很难避免会被用心不良之人利用。

针对上述情形，笔者建议，应通过严格执行五个步骤把控好原件移交程序。

第一步，投标代理人将原件交给代理机构的指定接收人，该指定接收人在接收原件时逐项将原件与原件清单进行核对，并逐项签字确认。

第二步，代理机构的指定接收人将原件移交管理评标封闭场所的指定接收人，管理评标封闭场所的指定接收人在接收原件时逐项将原件与原件清单进行核对，并逐项签字确认。

第三步，管理评标封闭场所的指定接收人将原件移交评标委员会的指定接收人，评标委员会的指定接收人逐项将原件与原件清单进行核对，并逐项签字确认。

第四步，评标结束后，评标委员会的指定接收人将原件移交给管理评标封闭场所的指定接收人再由管理评标封闭场所的指定接收人移交给代理机构的指定接收人，或者评标委员会的指定接收人将原件直接移交给代理机构的指定接收人，每一步移交程序均需逐项将原件与原件清单进行核对，并逐项签字确认。

第五步，代理机构的指定接收人将原件退还给投标代理人，逐项将原件与原件清单进行核对，并逐项签字确认。

上述五个步骤虽然较为烦琐，但也只有如此严格，才能避免“客观分不公正”情况的发生。

2．原件公开审核后当场退还

从上述五个步骤可以发现，原件移交环节是一个有始有终的闭环，第一个步骤和最后一个步骤都发生在代理机构的指定接收人与投标代理人之间，既然这样，在条件允许时不妨简化原件移交的流程，建议原件公开审核后即当场退还，具体操作如下。

在投标截止时间前接收密封的投标文件，公开唱标后公开审核招标文件在资格和商务评分项目上需要提供的原件，招标文件对照评分项目事先列出一个需要提供原件的目录清单，根据目录清单逐一落实投标人是否提供了原件以及所提供原件的对应分值。原件公开审核可采用两种优先顺序的方式：

第一种，投标人顺序优先。

按照签到顺序或者随机抽取等规则设定公开审核原件程序的投标人顺序，采购人按照顺序分别召集投标人代表，按照招标文件设定的原件目录清单顺序要求投标人代表当众逐一呈送，采购人进行审核并向其他投标人代表展示，并在招标文件设定的原件目录清单中逐项标注并由投标人签字确认。投标人顺序优先方式适合于投标人数量较少而招标文件设定的原件目录清单较多的招标项目。

第二种，招标文件设定的原件目录清单顺序优先。

为进一步体现公开原则、便于投标人之间互相监督且有效弥补采购人代表审核原件经验的不足，按照招标文件设定的原件目录清单顺序，要求各投标人代表同时提供同一目录清单中的原件并相互比较，原件确认无误后投标人签字确认。

在原件公开审核环节如果发生对原件真实性和有效性的质疑，可启动以下处理程序：

第一，采购人、代理机构或任一投标人均有权对某一投标人原件的真实性和有效性提出质疑，质疑可先口头提出再书面补充质疑理由。

第二，被质疑人进行口头或书面解释，采购人、代理机构和其他投标人均认可其解释的，标注为提供的原件有效并核定其相应的分值。

第三，质疑人不认可其解释的，质疑人书面提交质疑理由，连同被质疑人的解释备注在该投标人原件公开审核的结论报表中，由评标委员会裁定。

第四，被质疑人不解释的，可当场宣布撤回该原件，视同未提供。

原件公开审核后，当场退还投标人代表。

采用“原件公开审核后当场退还”制度设计，有四方面的优点：一是避免了前文所述五个步骤烦琐的原件移交程序。二是原件公开审核便于同业相互监督，可最大程度地保证原件的真实性。三是评标专家根据原件公开审核的结论报表进行资格性审查和商务评分，提高了商务客观分的评分效率，可在较为有限的评标时间内将更多的精力用于投标人技术方案等主观分的比选上，最大限度实现评标专家的专业价值。四是符合电子政务的发展趋势。越来越多的证明材料不再提供或者不再需要提供实体介质的原件，往往仅需提供电子证明或者通过网络查询即可验明真伪，所谓的“原件”可能仅是一个二维码，这些“原件”的审核无法在评标封闭区进行，只能在场外公开审核。

公开招标有一个重要的环节就是唱标。唱标是开标环节投标人向招标人提供投标文件后，招标人把投标人的货物、工程或服务的价格以及工期、质量、工程项目经理等投标人有实质要求的内容公布出来的过程。唱，意即大声地公布，唱标，不仅是一种开标仪式，更是对投标文件“满足”还是“偏离”、“优”还是“劣”的公开公示。如果招标文件所要求提供的原件涉及资格和商务评分，并最终影响到评标的结果，恰恰也包含在唱标时所应当大声公布出来的范围之内。

作者及作者单位：吴坤玲，海南师范大学；薛江炜，卓典设计（海南）有限公司、厦门万坤建设工程有限公司

来源：《招标采购管理》